北洋军阀史话
六十、袁家的新约法

    对袁世凯来说,他的失败命运是从他和国民党正式决裂时开始的,因为自此而后,
他便一步一步地走上了歧路,脱离了时代和人民,在历史的车轮下,他不向前而向后倒
退,最后终于失败而死亡。
    他在二次革命用兵时,得心应手,自以为用武力统一了中国。迨军事告一段落,便
在政治上使用压力,迫国会选他为正式大总统,最后解散国民党,取缔了国民党籍的国
会议员。这一切在当时看来,是既毒辣又凶狠的手段,北洋方面的人大家互相赞诵袁不
愧是个角色,手狠心辣。其实这正是袁自掘坟墓的开始,因为在当时的政治主流,毫无
问题把握在领导革命推翻清朝的国民党手中,袁如此对待国民党,完全是逆天行事,是
政治的逆流。逆流虽能汹涌,却经不起考验,因为如果袁一直和国民党互相提携,互相
激励,以国民党的主义为政治主流,袁的北洋实力为安定力量,则民国初年便不会那么
扰攘不安。有国民党在,袁便不敢太为所欲为,总有点投鼠忌器,后来的筹安会和洪宪
帝制便不会上演,袁也不会悲惨地死去,所以后来的一切,都是因为袁走错这一步而开
始的。
    袁的解散国民党,在当时来说也极失民心,当时北京有一家报纸批评得最为恰当,
它说:
    “解散国民党的命令,是以攻克湖口炮台时所得的证据为其根据;事情经过数月,
政府为何置而不问,迟至今日始行宣布?现任总统是由这些谋叛议员选举而产生的,议
员资格既被停止,总统资格是否仍应存在?”
    一个人最怕一步走错,譬如着棋,一步之差,全局皆输。袁世凯这时的作为完全相
同,当他解散国民党以后,国民党籍的议员也被取缔,根据他的命令,议员缺额应由各
省候选人递补,但是袁这时已感到国会是个碍手碍脚的东西,留下仍是一害,索性一不
作二不休,让国会在人数不足情形下解体。所以他虽然明令各省递补,同时却暗中指示
各省当局无庸完成递补手续。在这点上还有一点内幕,当第一届国会议员进行选举时,
国民党在全国各省占了极大优势,国民党党员不仅在当选人中占了多数,就是在候选人
中也占多数,现在如果要以候选人递补,国会中仍是国民党人占多数,如果取消国民党
候选人的递补资格,则将造成无人递补的现象,还不如各省根本不办理为佳。于是国会
就在法定人数不足的情形下无法开会,袁世凯在解散国民党后,使国会自然解体而企图
以政治会议来代替。
    政治会议原是袁容纳许多有地位无官职又不是国会议员的政界人士,性质有点非驴
非马,可是在袁决心扼杀了国会后,政治会议就派了用场。
    政治会议的组成,是由总统派十人,国务院派四人,各部每部派一人,各省每省派
二人合组。袁所派的是:李经羲、梁敦彦、樊增祥、蔡锷、宝熙、杨度、赵惟熙、饶汉
祥、杨士琦、马良。最初,袁拟指定杨度为政治会议议长,顾鳌为秘书长,不料正要发
表时,袁的一个老朋友李经羲到了北京。李经羲是清朝末年领衔各省督抚,联名奏请提
前立宪并召开国会的主角,袁自己出身督抚,对于做过清朝督抚的人看得最重,所以李
一到北京,袁就把已经发出派杨度为政治会议议长的命令收回,改派李为议长。
    民国2年12月15日,政治会议议员69人,在新华门集合,由内阁总理熊希龄、内务总
长朱启钤导入中南海居仁堂,恭谒袁大总统。当天下午,政治会议就在北海团城承光殿
举行开幕典礼。议长李经羲在开幕词中,把政治会议的性质加以描述,他说:“现在所
注意的是人治,而未到法治时期……本会之产生并无成规可按,所以性质上只是一种咨
询机关,有同意之权,而实行之权则在政府。……大总统只以救国为前提,不存丝毫政
见,我们虽不能代表国民,却也有我们应尽的天职。”
    这时,国会已无开会可能,于是,粤督龙济光电请袁世凯,要求以政治会议替代国
会。接着,由黎元洪领衔的19省军民长官也联名发表了一个主张解散国会的通电。在这
通电内,黎等要求解散国会的理由是:国会开会七阅月,毫无成绩,所以应该把残留的
议员解散云云。
    袁根据上面两电,咨询政治会议取决可否,以便实行,同时提出了所谓救国大计案,
该案包含资遣国会议员回籍和增修约法案两事。他的理由是国会既因人数不足,自身不
能行使职权,而增修约法案前已提交国会,乃国会一搁再置,所以现在提交政治会议来
讨论。
    12月29日,政治会议举行第一次会议,讨论“救国大计案”,议员们大家面面相对
不敢靦然以立法机关自居,因此讨论不出结果来。最后决定成立15人审查会,推蔡锷为
审查长,孙毓筠等为审查员,交由审查会去讨论。
    民国3年1月2日,15人审查会开会,大家仍然认为这是两个难题,不容易做出文章来,
但又不能交白卷,因此建议政府,对增修约法问题,另设“制法机关”进行讨论;至于
解散国会问题,决议建议政府,国会议员应即停职,给资与否由政府自决,回籍与否由
议员自决。元月10日,政治会议就根据审查会的意见,呈请袁总统采择施行。同日,袁
根据政治会议的第二个法案,下令解散国会。
    袁既有了御用的机构“中央政治会议”,同时根据政治会议的建议,于民国3年1月
10日下令停止两院现有议员,这样一来,国会遂完全解散。这个解散国会的命令如下:
    “……本月十日,据政治会议呈称,本案前奉大总统咨询命令,系据兼领湖北都督
事黎元洪等铣电之所请求……综其纲要,约有两端:第一则请修正宪法,而以拘文牵义
为戒;第二则请资遣议员,而以扶持国本为宗。凡此所陈,具征远识。惟原电修正宪法
一节,经本会议详细讨论,佥以民国宪法,尚未制定公布,自无修正之可言,若谓宪法
未施行以前《临时约法》之效力与宪法等,该原电所称应行修正,即指约法而言,则应
于大总统咨询修改约法程序案内,另行议复,其对于国会现有议员给资回籍,另候召集
一节,本会议意见,以为原电所陈,不无可采……方今国势岌发,改良国会组织,几于
异口同声,兼之本届国会分子,既以乱党嫌疑,多数议员资格一律取消,人无半数,递
补需时,虽前奉大总统命令,曾饬内务总长查取本届合法候补当选人,如额递补,以重
国会等因;内务总长亦经饬由筹备国会事务局遵办。现据河南等省选举监督电陈递补补
选各项碍难情形,奉交本会议并案讨论,本会议细核原电,自系实情。夫以现有议员,
既不足法定人数,而候补议员,又难于克期递补,是我国民所恃以为运用共和政治之国
会,目前决不能行使职权,少数议员,即无到院之必要。……至大总统取消乱党议员,
前次命令,业已声明,系为挽救国家之危亡,减轻国民之痛苦起见,事非得已,诚具苦
心。而各都督、民政长关心救国大计,尤注重于修正宪法,亦无对人关系之可言。现在
国会组织不良,万不获已自求改善,此心既可共信,此希望必期速达,对此组织不良之
国会,又事实上职权业已停止,何必于现有议员,虚示维系,以重违我国民渴望改良国
会之公心?要之,我民国决不能无国会,国会组织,旦暮改定,大总统决不能不仍行召
集,约法具在,无可怀疑;则今日即徇各省地方长官之请,明白宣布,使济济贤能议员,
暂结残局,而养朝气,以待将来之结合,实亦无戾于救国精神,且可以促国会之再造,
此原电之可采者一也。至就议员个人而论,自国民党议员悉经解散后,其余稳健明达之
士,留则无职可尽,去则弃职为嫌,进退两难,身心俱苦,为国家爱重人材,岂宜如此!
此原电之可采者二也。本会议全体决议,认原电所请另候召集一节,系属度势审时正当
办法,应请太总统俯纳各都督民政长之议,宣布停止两院现有议员职务,并声明两院现
有议员,既与现行《国会组织法》第十五条所载总议员过半数之规定不符,应毋庸再为
现行《国会组织法》第二条暨第三条之组织。其现有议员既经停止职务,如何给资之外,
或依据院法所定,或斟酌财政情形,应由政府迅速筹划施行。至现有议员停止职务后,
是否回籍,可听其便,政府毋庸问及。本会议讨论至再,全体议决等情呈复前来。除令
行外,为此布告我国民:须知改良国会,关系共和政治之前途,非常重大,该会议原呈
各节,既于尊重国会之本旨,再四声明,一俟厘订组织各法及选举程序以后,政府自必
切实进行,依法召集,以慰我国民喁喁望治之心。我国民休戚与共,素有同情,切勿轻
信浮言,贻误大局,本大总统誓当力谋政治刷新,克期以待最良国会之出现,我国民其
敬听焉!特此布告。”
    袁既然解散了国会,索性一不作二不休,于民国3年2月3日停办各地方自治会,其理
由是:甘肃、山东、山西、湖北、河南、直隶、安徽等省民政长电呈,各属自治会,良
莠不齐,平时把持财务,抵抗税捐,干预词讼,妨碍行政。热河都统姜桂题电称,承德
县头沟乡议事会私设法庭,非刑拷讯。湖南都督汤芗铭电称各级自治机构平时弁髦法令,
鱼肉乡民,无所不至;山东民政长田文烈电称栖霞县乡民因自治会私受诉讼,滥用刑罚,
集怨酿变;浙江民政长屈映光电称浙省自治会侵权违法。着各省民政长通令所属,将各
省现设之各级自治会立予停办。2月28日更下令解散各省议会。
    这时的袁世凯,简直是为所欲为,得心应手,于是着手修改《约法》,实现总统制,
延长总统任期,并制订《治安警察法》,以箝制人民言论之自由。袁所冀望的中央集权,
元首独裁,在这时可说是完全告成了。
    这一时期,袁特别强调总统制的有利于国家;逢人便诉苦,苦于总理制和议会权力
太大。袁口头上常这么说:“现制总统、总长、都督为三级制,共有三总,实在太滞隔
了。”中华民国驻比公使汪荣宝向袁辞行时,曾沉重地向袁进言,要求袁勿行总统制,
而行内阁制,他的话说得很委婉,他说:“总统制最大的缺点是事事要总统首当其冲,
今日办事十九难如人意,倘总统当国,则一切怨尤都集于总统一身,九十九样事办好了,
有一样不好,亦会被人咒骂,不如仍行总理制有个回旋余地。”袁微笑着说:“不然,
过去一年的情形恰恰和你说的相反,我们不是一直行的内阁制吗?可是只听到讨袁之声,
并听不到讨唐(绍仪)讨陆(徵祥)讨段(祺瑞)讨熊(希龄)。”袁的这番话可说是
强辞夺理,讨袁不是因为总统制或内阁制问题,是因为他主使暗杀宋教仁。以此作为借
口,实在是非常不通的。
    走上独裁之路也要做点手脚,因此在3年1月26日颁布了约法会议的组织条例,3月1
8日组成约法会议,以孙毓筠为议长,施愚为副议长。袁亲临主持开幕,并致颂词。约法
会议是政治会议的化身,其性质仍是咨询机关,总统得派员出席会议,并发表意见,但
不得参加表决。约法会议的决议,经总统同意,得公布成为正式法律。
    民国3年3月20日,袁向约法会议提出增修约法案,他在这个提案中,把“建设民国”
分为两个时期,前一期为增修约法时期,后一期为制定宪法时期。袁的私心是既要撕毁
《临时约法》,又不愿产生一部宪法,而想由自己创造的新约法作为代替。袁所提出的
七个增修大纲,有:(一)总统得宣战媾和,与外国缔结条约,无庸经参议院之同意;
(二)总统得制定官制官规,任用国务员及驻外使节,无庸经参议院之同意;(三)实
行总统制;(四)宪法由国会以外之国民会议制定;(五)关于公民权之褫夺与恢复,
总统得自由行之;(六)总统有紧急命令之权;(七)总统有紧急处分财产之权。
    约法会议将此案列入议事日程,先付审查,由议长指任马良、那彦图、严复、王揖
唐、王邵廉、邓镕、王丕熙、傅增湘、许世英、李湛阳、陈瀛洲、关冕钧、庄蕴宽、赵
惟熙、曾彝进等15位议员为审查员,审查通过。接着,袁又咨请将优待清室条件增入约
法。议长复指定:宝熙、那彦图、阿旺根、敦江曲达、结噶拉增、夏寿田、刘心源、贾
耕、严天骏、王世澂、王祖同、王树棚、梁士诒、秋桐豫、邵章等15位议员为审查员。
决议将前两案并案起草。
    新约法于民国3年4月29日开三读会,当然通过,咨复袁总统公布。这个新约法内容
共有10章28条,把《临时约法》中总统权力扩大,如:“大总统为民国之元首,总揽统
治权”,“大总统为行政首长,置国务卿一人赞襄之。大总统得颁给爵位、勋章。”这
些规定不仅取消了国务院和内阁总理,同时把代替内阁的国务卿成为附属品。
    新约法还规定立法机关采取一院制,除立法院外,另设“参政院”为总统咨询机关。
立法院组织法和议员选举法均由约法会议制定。立法院未成立前,由参政院代行其职权。
关于宪法问题,参政院成立后,推举参政10人组织宪法起草委员会,完成宪法起草工作,
经参政院审定,由总统提交国民会议议决后公布。参政院和国民会议组织法均由约法会
议制定,参政院参政由总统直接任命,国民会议由总统召集及解散之。
    在讨论新约法过程中,满场都是唯唯诺诺,只有一个议员提出反对,他是张其锽。
张是广西桂林人,字子武,进士出身,清末曾在湖南任南武军统领,和谭延靦私交甚笃。
他反对总统有颁给爵位之权,因为这样的总统太像皇帝了。他的意见才一提出,就受到
全场的嘘声,他乃拂袖而去,不提辞职和请假,就跑回南方。这一来,吓得他的保举人
李经羲上呈自请处分,袁在呈文上批了“追赶回京,交部议处”八个字。
    新约法颁布后,国务院正式撤销,代替国务总理的是国务卿,国务卿只是总统属下
的一个办事人员,这和内阁总理的地位大为悬殊了。国务卿一词是从美国官制中搬来的,
并且是日本人翻译的官职,本来就似通非通,可是,袁对这个“卿”字很感兴趣,因为
卿和皇帝接近,正好移花接木。
    民国3年5月1日,约法公布的当天,袁下令撤销国务院,在总统府内设立政事堂,派
徐世昌为国务卿,以孙宝琦为外交总长、朱启钤为内务总长、周自齐为财政总长、段祺
瑞为陆军总长、刘冠雄为海军总长、章宗祥为司法总长、梁敦彦为交通总长、汤化龙为
教育总长、张謇为农商总长。这张名单的主要部门仍是熊内阁的人马,只留了两个冷衙
门位置给进步党。徐世昌被呼为相国,政事堂设左右丞各一人,以杨士琦为左丞,以徐
的旧僚属钱能训为右函。派张一廏为政事堂机要局局长。又设陆军大元帅统率办事处,
派荫昌、王士珍、萨镇冰为办事员。总统府秘书更名为内史,秘书长梁士诒去职,改任
税务处督办,由副秘书长阮忠枢升任内史长,曾彝进及王式通为内史副长。
    这样改革,把内阁总理变成了总统的“承启处”。
    梁士诒离开了总统府,但他进一步抓住了全国税务,所以他还是一个有实力的人。
最难过的有两个人,一个是政治会议议长李经羲,他到北京来,就是为了要作国务总理,
想不到如今落了空;一个是以新朝宰相自居的杨度,他满以为自己是袁袖中的新人物,
不料袁却选了旧古董,把徐阁老从遗老博物院请出来,使他一场春梦惊醒了。原来他在
总统府中,袁指定纯一斋为他下榻处,以便秉烛夜谈,自徐拜相后,杨就绝足不入公府,
以折柳章台自遣。
    其实,袁的总统制不待约法颁布便早已施行,在民国2年前,总统府官制,除秘书厅
外,有护卫提调处、军事处、外务处、财政处、总稽核处。民国3年起,改为秘书、承宣、
军事、交际、顾问五厅和侍卫处。各厅职官有所谓“监”、“少监”、“丞”、“郎”、
“舍人”、“参议”种种。有的属于名誉职,顾问月薪自800元至数千元,咨议则三五百
元。
    在总统府挂名的,有清朝旧官僚,有民国卸任的官吏,有奔走南北的时髦政客。袁
以网罗人才为名,以为可使天下英雄入彀。这些“人才”越积越多,袁自己也记不起有
多少。当时北京报纸上对此曾极尽讽刺之能事,议会亦有:“请将府中官制提交议会审
查”一案。
    约法会议以:“春秋著大一统之文,孟子垂定于一之训”作为施行总统制的论据,
这也只是矫言强辩罢了。
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