对袁世凯来说，他的失败命运是从他和国民党正式决裂时开始的，因为自此而后，
他便一步一步地走上了歧路，脱离了时代和人民，在历史的车轮下，他不向前而向后倒
退，最后终于失败而死亡。
    他在二次革命用兵时，得心应手，自以为用武力统一了中国。迨军事告一段落，便
在政治上使用压力，迫国会选他为正式大总统，最后解散国民党，取缔了国民党籍的国
会议员。这一切在当时看来，是既毒辣又凶狠的手段，北洋方面的人大家互相赞诵袁不
愧是个角色，手狠心辣。其实这正是袁自掘坟墓的开始，因为在当时的政治主流，毫无
问题把握在领导革命推翻清朝的国民党手中，袁如此对待国民党，完全是逆天行事，是
政治的逆流。逆流虽能汹涌，却经不起考验，因为如果袁一直和国民党互相提携，互相
激励，以国民党的主义为政治主流，袁的北洋实力为安定力量，则民国初年便不会那么
扰攘不安。有国民党在，袁便不敢太为所欲为，总有点投鼠忌器，后来的筹安会和洪宪
帝制便不会上演，袁也不会悲惨地死去，所以后来的一切，都是因为袁走错这一步而开
始的。
    袁的解散国民党，在当时来说也极失民心，当时北京有一家报纸批评得最为恰当，
它说：
    “解散国民党的命令，是以攻克湖口炮台时所得的证据为其根据；事情经过数月，
政府为何置而不问，迟至今日始行宣布？现任总统是由这些谋叛议员选举而产生的，议
员资格既被停止，总统资格是否仍应存在？”
    一个人最怕一步走错，譬如着棋，一步之差，全局皆输。袁世凯这时的作为完全相
同，当他解散国民党以后，国民党籍的议员也被取缔，根据他的命令，议员缺额应由各
省候选人递补，但是袁这时已感到国会是个碍手碍脚的东西，留下仍是一害，索性一不
作二不休，让国会在人数不足情形下解体。所以他虽然明令各省递补，同时却暗中指示
各省当局无庸完成递补手续。在这点上还有一点内幕，当第一届国会议员进行选举时，
国民党在全国各省占了极大优势，国民党党员不仅在当选人中占了多数，就是在候选人
中也占多数，现在如果要以候选人递补，国会中仍是国民党人占多数，如果取消国民党
候选人的递补资格，则将造成无人递补的现象，还不如各省根本不办理为佳。于是国会
就在法定人数不足的情形下无法开会，袁世凯在解散国民党后，使国会自然解体而企图
以政治会议来代替。
    政治会议原是袁容纳许多有地位无官职又不是国会议员的政界人士，性质有点非驴
非马，可是在袁决心扼杀了国会后，政治会议就派了用场。
    政治会议的组成，是由总统派十人，国务院派四人，各部每部派一人，各省每省派
二人合组。袁所派的是：李经羲、梁敦彦、樊增祥、蔡锷、宝熙、杨度、赵惟熙、饶汉
祥、杨士琦、马良。最初，袁拟指定杨度为政治会议议长，顾鳌为秘书长，不料正要发
表时，袁的一个老朋友李经羲到了北京。李经羲是清朝末年领衔各省督抚，联名奏请提
前立宪并召开国会的主角，袁自己出身督抚，对于做过清朝督抚的人看得最重，所以李
一到北京，袁就把已经发出派杨度为政治会议议长的命令收回，改派李为议长。
    民国2年12月15日，政治会议议员69人，在新华门集合，由内阁总理熊希龄、内务总
长朱启钤导入中南海居仁堂，恭谒袁大总统。当天下午，政治会议就在北海团城承光殿
举行开幕典礼。议长李经羲在开幕词中，把政治会议的性质加以描述，他说：“现在所
注意的是人治，而未到法治时期……本会之产生并无成规可按，所以性质上只是一种咨
询机关，有同意之权，而实行之权则在政府。……大总统只以救国为前提，不存丝毫政
见，我们虽不能代表国民，却也有我们应尽的天职。”
    这时，国会已无开会可能，于是，粤督龙济光电请袁世凯，要求以政治会议替代国
会。接着，由黎元洪领衔的19省军民长官也联名发表了一个主张解散国会的通电。在这
通电内，黎等要求解散国会的理由是：国会开会七阅月，毫无成绩，所以应该把残留的
议员解散云云。
    袁根据上面两电，咨询政治会议取决可否，以便实行，同时提出了所谓救国大计案，
该案包含资遣国会议员回籍和增修约法案两事。他的理由是国会既因人数不足，自身不
能行使职权，而增修约法案前已提交国会，乃国会一搁再置，所以现在提交政治会议来
讨论。
    12月29日，政治会议举行第一次会议，讨论“救国大计案”，议员们大家面面相对
不敢靦然以立法机关自居，因此讨论不出结果来。最后决定成立15人审查会，推蔡锷为
审查长，孙毓筠等为审查员，交由审查会去讨论。
    民国3年1月2日，15人审查会开会，大家仍然认为这是两个难题，不容易做出文章来，
但又不能交白卷，因此建议政府，对增修约法问题，另设“制法机关”进行讨论；至于
解散国会问题，决议建议政府，国会议员应即停职，给资与否由政府自决，回籍与否由
议员自决。元月10日，政治会议就根据审查会的意见，呈请袁总统采择施行。同日，袁
根据政治会议的第二个法案，下令解散国会。
    袁既有了御用的机构“中央政治会议”，同时根据政治会议的建议，于民国3年1月
10日下令停止两院现有议员，这样一来，国会遂完全解散。这个解散国会的命令如下：
    “……本月十日，据政治会议呈称，本案前奉大总统咨询命令，系据兼领湖北都督
事黎元洪等铣电之所请求……综其纲要，约有两端：第一则请修正宪法，而以拘文牵义
为戒；第二则请资遣议员，而以扶持国本为宗。凡此所陈，具征远识。惟原电修正宪法
一节，经本会议详细讨论，佥以民国宪法，尚未制定公布，自无修正之可言，若谓宪法
未施行以前《临时约法》之效力与宪法等，该原电所称应行修正，即指约法而言，则应
于大总统咨询修改约法程序案内，另行议复，其对于国会现有议员给资回籍，另候召集
一节，本会议意见，以为原电所陈，不无可采……方今国势岌发，改良国会组织，几于
异口同声，兼之本届国会分子，既以乱党嫌疑，多数议员资格一律取消，人无半数，递
补需时，虽前奉大总统命令，曾饬内务总长查取本届合法候补当选人，如额递补，以重
国会等因；内务总长亦经饬由筹备国会事务局遵办。现据河南等省选举监督电陈递补补
选各项碍难情形，奉交本会议并案讨论，本会议细核原电，自系实情。夫以现有议员，
既不足法定人数，而候补议员，又难于克期递补，是我国民所恃以为运用共和政治之国
会，目前决不能行使职权，少数议员，即无到院之必要。……至大总统取消乱党议员，
前次命令，业已声明，系为挽救国家之危亡，减轻国民之痛苦起见，事非得已，诚具苦
心。而各都督、民政长关心救国大计，尤注重于修正宪法，亦无对人关系之可言。现在
国会组织不良，万不获已自求改善，此心既可共信，此希望必期速达，对此组织不良之
国会，又事实上职权业已停止，何必于现有议员，虚示维系，以重违我国民渴望改良国
会之公心？要之，我民国决不能无国会，国会组织，旦暮改定，大总统决不能不仍行召
集，约法具在，无可怀疑；则今日即徇各省地方长官之请，明白宣布，使济济贤能议员，
暂结残局，而养朝气，以待将来之结合，实亦无戾于救国精神，且可以促国会之再造，
此原电之可采者一也。至就议员个人而论，自国民党议员悉经解散后，其余稳健明达之
士，留则无职可尽，去则弃职为嫌，进退两难，身心俱苦，为国家爱重人材，岂宜如此！
此原电之可采者二也。本会议全体决议，认原电所请另候召集一节，系属度势审时正当
办法，应请太总统俯纳各都督民政长之议，宣布停止两院现有议员职务，并声明两院现
有议员，既与现行《国会组织法》第十五条所载总议员过半数之规定不符，应毋庸再为
现行《国会组织法》第二条暨第三条之组织。其现有议员既经停止职务，如何给资之外，
或依据院法所定，或斟酌财政情形，应由政府迅速筹划施行。至现有议员停止职务后，
是否回籍，可听其便，政府毋庸问及。本会议讨论至再，全体议决等情呈复前来。除令
行外，为此布告我国民：须知改良国会，关系共和政治之前途，非常重大，该会议原呈
各节，既于尊重国会之本旨，再四声明，一俟厘订组织各法及选举程序以后，政府自必
切实进行，依法召集，以慰我国民喁喁望治之心。我国民休戚与共，素有同情，切勿轻
信浮言，贻误大局，本大总统誓当力谋政治刷新，克期以待最良国会之出现，我国民其
敬听焉！特此布告。”
    袁既然解散了国会，索性一不作二不休，于民国3年2月3日停办各地方自治会，其理
由是：甘肃、山东、山西、湖北、河南、直隶、安徽等省民政长电呈，各属自治会，良
莠不齐，平时把持财务，抵抗税捐，干预词讼，妨碍行政。热河都统姜桂题电称，承德
县头沟乡议事会私设法庭，非刑拷讯。湖南都督汤芗铭电称各级自治机构平时弁髦法令，
鱼肉乡民，无所不至；山东民政长田文烈电称栖霞县乡民因自治会私受诉讼，滥用刑罚，
集怨酿变；浙江民政长屈映光电称浙省自治会侵权违法。着各省民政长通令所属，将各
省现设之各级自治会立予停办。2月28日更下令解散各省议会。
    这时的袁世凯，简直是为所欲为，得心应手，于是着手修改《约法》，实现总统制，
延长总统任期，并制订《治安警察法》，以箝制人民言论之自由。袁所冀望的中央集权，
元首独裁，在这时可说是完全告成了。
    这一时期，袁特别强调总统制的有利于国家；逢人便诉苦，苦于总理制和议会权力
太大。袁口头上常这么说：“现制总统、总长、都督为三级制，共有三总，实在太滞隔
了。”中华民国驻比公使汪荣宝向袁辞行时，曾沉重地向袁进言，要求袁勿行总统制，
而行内阁制，他的话说得很委婉，他说：“总统制最大的缺点是事事要总统首当其冲，
今日办事十九难如人意，倘总统当国，则一切怨尤都集于总统一身，九十九样事办好了，
有一样不好，亦会被人咒骂，不如仍行总理制有个回旋余地。”袁微笑着说：“不然，
过去一年的情形恰恰和你说的相反，我们不是一直行的内阁制吗？可是只听到讨袁之声，
并听不到讨唐（绍仪）讨陆（徵祥）讨段（祺瑞）讨熊（希龄）。”袁的这番话可说是
强辞夺理，讨袁不是因为总统制或内阁制问题，是因为他主使暗杀宋教仁。以此作为借
口，实在是非常不通的。
    走上独裁之路也要做点手脚，因此在3年1月26日颁布了约法会议的组织条例，3月1
8日组成约法会议，以孙毓筠为议长，施愚为副议长。袁亲临主持开幕，并致颂词。约法
会议是政治会议的化身，其性质仍是咨询机关，总统得派员出席会议，并发表意见，但
不得参加表决。约法会议的决议，经总统同意，得公布成为正式法律。
    民国3年3月20日，袁向约法会议提出增修约法案，他在这个提案中，把“建设民国”
分为两个时期，前一期为增修约法时期，后一期为制定宪法时期。袁的私心是既要撕毁
《临时约法》，又不愿产生一部宪法，而想由自己创造的新约法作为代替。袁所提出的
七个增修大纲，有：（一）总统得宣战媾和，与外国缔结条约，无庸经参议院之同意；
（二）总统得制定官制官规，任用国务员及驻外使节，无庸经参议院之同意；（三）实
行总统制；（四）宪法由国会以外之国民会议制定；（五）关于公民权之褫夺与恢复，
总统得自由行之；（六）总统有紧急命令之权；（七）总统有紧急处分财产之权。
    约法会议将此案列入议事日程，先付审查，由议长指任马良、那彦图、严复、王揖
唐、王邵廉、邓镕、王丕熙、傅增湘、许世英、李湛阳、陈瀛洲、关冕钧、庄蕴宽、赵
惟熙、曾彝进等15位议员为审查员，审查通过。接着，袁又咨请将优待清室条件增入约
法。议长复指定：宝熙、那彦图、阿旺根、敦江曲达、结噶拉增、夏寿田、刘心源、贾
耕、严天骏、王世澂、王祖同、王树棚、梁士诒、秋桐豫、邵章等15位议员为审查员。
决议将前两案并案起草。
    新约法于民国3年4月29日开三读会，当然通过，咨复袁总统公布。这个新约法内容
共有10章28条，把《临时约法》中总统权力扩大，如：“大总统为民国之元首，总揽统
治权”，“大总统为行政首长，置国务卿一人赞襄之。大总统得颁给爵位、勋章。”这
些规定不仅取消了国务院和内阁总理，同时把代替内阁的国务卿成为附属品。
    新约法还规定立法机关采取一院制，除立法院外，另设“参政院”为总统咨询机关。
立法院组织法和议员选举法均由约法会议制定。立法院未成立前，由参政院代行其职权。
关于宪法问题，参政院成立后，推举参政10人组织宪法起草委员会，完成宪法起草工作，
经参政院审定，由总统提交国民会议议决后公布。参政院和国民会议组织法均由约法会
议制定，参政院参政由总统直接任命，国民会议由总统召集及解散之。
    在讨论新约法过程中，满场都是唯唯诺诺，只有一个议员提出反对，他是张其锽。
张是广西桂林人，字子武，进士出身，清末曾在湖南任南武军统领，和谭延靦私交甚笃。
他反对总统有颁给爵位之权，因为这样的总统太像皇帝了。他的意见才一提出，就受到
全场的嘘声，他乃拂袖而去，不提辞职和请假，就跑回南方。这一来，吓得他的保举人
李经羲上呈自请处分，袁在呈文上批了“追赶回京，交部议处”八个字。
    新约法颁布后，国务院正式撤销，代替国务总理的是国务卿，国务卿只是总统属下
的一个办事人员，这和内阁总理的地位大为悬殊了。国务卿一词是从美国官制中搬来的，
并且是日本人翻译的官职，本来就似通非通，可是，袁对这个“卿”字很感兴趣，因为
卿和皇帝接近，正好移花接木。
    民国3年5月1日，约法公布的当天，袁下令撤销国务院，在总统府内设立政事堂，派
徐世昌为国务卿，以孙宝琦为外交总长、朱启钤为内务总长、周自齐为财政总长、段祺
瑞为陆军总长、刘冠雄为海军总长、章宗祥为司法总长、梁敦彦为交通总长、汤化龙为
教育总长、张謇为农商总长。这张名单的主要部门仍是熊内阁的人马，只留了两个冷衙
门位置给进步党。徐世昌被呼为相国，政事堂设左右丞各一人，以杨士琦为左丞，以徐
的旧僚属钱能训为右函。派张一廏为政事堂机要局局长。又设陆军大元帅统率办事处，
派荫昌、王士珍、萨镇冰为办事员。总统府秘书更名为内史，秘书长梁士诒去职，改任
税务处督办，由副秘书长阮忠枢升任内史长，曾彝进及王式通为内史副长。
    这样改革，把内阁总理变成了总统的“承启处”。
    梁士诒离开了总统府，但他进一步抓住了全国税务，所以他还是一个有实力的人。
最难过的有两个人，一个是政治会议议长李经羲，他到北京来，就是为了要作国务总理，
想不到如今落了空；一个是以新朝宰相自居的杨度，他满以为自己是袁袖中的新人物，
不料袁却选了旧古董，把徐阁老从遗老博物院请出来，使他一场春梦惊醒了。原来他在
总统府中，袁指定纯一斋为他下榻处，以便秉烛夜谈，自徐拜相后，杨就绝足不入公府，
以折柳章台自遣。
    其实，袁的总统制不待约法颁布便早已施行，在民国2年前，总统府官制，除秘书厅
外，有护卫提调处、军事处、外务处、财政处、总稽核处。民国3年起，改为秘书、承宣、
军事、交际、顾问五厅和侍卫处。各厅职官有所谓“监”、“少监”、“丞”、“郎”、
“舍人”、“参议”种种。有的属于名誉职，顾问月薪自800元至数千元，咨议则三五百
元。
    在总统府挂名的，有清朝旧官僚，有民国卸任的官吏，有奔走南北的时髦政客。袁
以网罗人才为名，以为可使天下英雄入彀。这些“人才”越积越多，袁自己也记不起有
多少。当时北京报纸上对此曾极尽讽刺之能事，议会亦有：“请将府中官制提交议会审
查”一案。
    约法会议以：“春秋著大一统之文，孟子垂定于一之训”作为施行总统制的论据，
这也只是矫言强辩罢了。
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