参政院本是代行立法院的机关，同时也是袁的御用工具，袁要改革国体，却不愿由
参政院解决此重大问题，所以全国请愿联合会乃要求以组织国民会议为解决国体机构，
参政院根据这项请愿咨请袁发布命令，定民国4年11月21日举行国民会议之复选，召集国
会，解决国体。然而还怕时间延缓，全国请愿联合会再作第三次请愿，以另组机关征求
正确民意为辞，参政院乃建议用国民会议的初选人为基础，选出国民代表大会解决国体
问题，于是袁正式公布国民代表大会之告令：
    十月八日告令“参政院代行立法院咨称：本院前据各省、各特别行政区域、内外蒙
古、青海、回部、前后藏、满洲八旗公民王公、暨京外商会、学会、华侨联合会等一再
请愿改革国体，当经本院开会议决，将请愿书八十三件咨送政府，并建议根本解决之法，
或提前召集国民会议，或另筹征求民意妥善办法，叠准大总统咨复，以国民会议议员复
选报竣为期，以征求正确民意为准，以从宪法上解决为范围。具见大猷制治，精一执中。
易胜钦佩。而自本院咨送八十三件请愿书以后，复有全国请愿联合会代表沈云沛等、全
国商民冯麟霈、全国公民代表团阿穆尔灵圭等、中国回教俱进会、回教回族联合请愿团、
暨回疆八部代表王宽等。哈密吐鲁番回部代表马吉符等、锡林果勒盟代表程承铎等、云
南迤西各土司总代表邓汇源等、新疆、蒙、回全体王公代表暨宁夏驻防满蒙代表杨增炳
等、北京二十区市民董文铨等、北京社政进行会恽毓鼎等、南京学界丁伟东等、贵州总
商会徐治涛等、筹安会代表杨度等、暨全国商会联合会蔚丰厚各处票商等，前后请愿前
来，咸以为中国二千余年，以君主制度立国，人民心理，久定一尊。辛亥以后，改用共
和，实于国情不适，以致人无固志，国本不安。诚如共和制度，元首以时更替，国家不
能保久长之经画，人民不能定专一之趋向。兼之人希非分，祸机四伏，或数年一致乱，
或数十年一致乱，拨乱尚且不遑，致治何由可望？……惟有速定君主立宪，以期长治久
安……
    全国人民，迫切呼吁，实见君主立宪为救国良图，必宜从速解决。而国民会议开会
迟缓，且属决定宪法机关，国体未先决定，宪法何自发生？非迅速特立正大之机关，征
求真确之民意，不足以定大计而立国本。再三陈请，众口一词。本院初以建议在前，复
经大总统咨复办法已定，不敢轻议变更；而舆论所归，呼吁相继，本院尊重民意，重付
院议，佥谓兹事重大，自未便拘守常法，以求解决。国家者，国民全体之国家也。民心
之向背，为国体取舍之根本，惟民意既求从速决定，自当设法，特别提前开议，以顺民
意，与本院前此建议，所谓另筹妥善办法，以昭郑重者，实属同符，即与我大总统咨复
所谓国家根本大计，不得不格外审慎者，尤相吻合。谨按《约法》第一章第二条，中华
民国主权，本之国民全体，则国体之解决，实为最上之主权，即应本之国民之全体。兹
议定名为国民代表大会，即以国民会议初选当选人为基础，选出国民代表，决定国体。
似此则凡直省及特别区域满洲、回、藏均有代表之人，征求民意之法，普及国民全体，
以之决大计而定国本，庶可谓正大机关，而真确之民意，可得而见，较之国民会议为尤
进也。兹据《约法》第三十一条之规定，于十月六日开会议决《国民代表大会组织法》，
经三读通过。现在全国人民亟望国体解决，有迫不及待之势，相应抄录全案，并各请愿
书，咨请大总统迅予宣布施行，等因。除将代行立法院议定之《国民代表大会组织法》
公布外，特此布告，咸使闻知！此令。”
    4年双十节袁又有尊重民意之申令云：
    “……先后吴呈请改定国体，佥谓共和不宜于中国，无可讳言，惟有俯顺舆请，速
定君主立宪，以慰薄海人民长治久安之望，各等情。本大总统披览之余，以为改革国体，
事端重大，倘轻率更张，殊非所宜，但《约法》所载中华民国主权，本之国民全体，解
决国体，自应听之国民。昨准代行立法院咨请公布《国民代表大会组织法》，业经颁令
公布。本大总统受国民之付托，以救国救民为己任，民所好恶，良用竞竞，惟有遵照
《约法》，以国民为主体，务得全国多数正确之民意，以定从违，京外文武官吏，有保
全地方治安之责，应各督饬所属维持秩序，静候国民之最后解决，其膺选举监督之任者，
尤宜遵照法案，慎重将事，用副本大总统遵守《约法》，尊重民心之至意。将此通令知
之。此令。”
    《国民代表大会组织法》公布后，即设立国民会议事务局，局长是顾鳌。这个事务
局就是执行机构，推动国民代表的产生，和产生投票决定帝制，下面各色各样的电报可
见当时袁党的运用。
    “各省将军巡按使鉴：（中略）查关于国民会议议员初选机宜，前经本局密电，申
明办法，请转饬各初选监督照办在案，想各县初选监督，当能体会入微，善为运用。目
下情势，较前尤为紧要，应请贵监督迅即密饬所属各初选监督，对于该县之初选当选人，
应负完全责任，尽可于未举行初选之前，先将有被选咨格之人，详加考察，挥其性行纯
和，宗旨一贯，能就范围者，预拟为初选当选人，再将选举人设法指挥，妥为支配，果
有窒碍难通，亦不妨隐加以无形之强制，庶几投票结果，均能听我驰驱。且将来选举国
民代表，及选举国民会议议员时，自可水到渠成，不烦缕解，此事实为宣布选举之最要
关键。务希飞电各初选监督，慎密照办，其无通电地方，应即迅用密饬，加急星夜飞递，
以免贻误。如实有赶办不及之处，即将初选酌量延期数日，亦无不可。倘或敷衍竣事，
致令桀黠滥竽，则重咎所归，实在各该初选监督。再，查国民代表选举，在各省系以各
该最高级长官，会同监督之，此后凡关于国民代表选举事宜，如系军政地域，希即妥密
协商办理，并饬知各该初选监督，一体遵照为要。办理国民会议事务局。印。”
    “各省将军巡按使鉴：堂密，查关于选举机密事件，视为国家机务之一，应行确守
秘密，责成专员管理，俾免漏泄等因。业经呈奉大总统电令遵行。并于八月敬日通电查
照在案。数日以来关于选举密件，各地方尚无泄漏情形。具见贵监督注重选举之真心。
现在国民代表大会选举事宜，依照组织法应由本局筹备。各长官监督，权责重要，尤异
寻常，彼此协商，日益繁多，不得不格外慎密从事。所有关于协商机密事件，自应查照
前次呈准办法，特别注意。诚以国民代表大会为决定国体请愿事件而设，欲收内外相维
之效，不能不密筹操纵之方。关于京外官署往来协商之件，实为治乱安危所系，设或稍
有泄漏，转蹈事机不密之嫌。而事关国本，密件若传于道路，尤恐贻政治历史之污。此
节对内对外，动关国家威信。贵监督谋国素忠，务望特派亲信人员，严密保管。关于国
民代表投票密件，其有应饬各具知事及其官署密行之件，仍望随时声明机密，俾免贻误，
而维国本。是所切祷。办理国民会议事务局。真。印。”
    “各省将军巡按使鉴：堂密，自《国民代表大会组织法》公布以后，敝局依法筹备，
近数日来，通致诸公，明密电报，已不下十有余起。关于解释条文者用明，关于运用方
法者用密，均就愚虑所及，陆续渎陈。计邀大鉴。窃思此次国体问题，关系于国家前途
者至钜。诸公鼎力提倡，遂能全国景从，如水赴壑。默察现在趋势，已有沛然莫御之机。
惟其猝能致此之由，实赖诸公提挈之力。惟《国民代表大会组织法》之规定执行，责任
付托于监督者甚专。而敝局筹备之司，不过所以求统一。盖立法者明知诸公忠诚受国，
必能贯彻始终，巩固国基。际兹筹备进行期中，不啻在最后五分钟内。鳌以轻材，勉附
骥尾，所有迭电一切敷陈，纯出于内外相维之义。综其希望，约有四端：（一）国体改
革，系国家万年永计，诸公封圻任重，登高一呼，必能于法律范围，运用灵活。果于形
式上办到丝毫无憾，自足奠久安之基。（二）国民代表大会之组织，既系依政治法律常
轨，以解决国体问题，凡关于法律上之形式，除确有十分障碍者外，投票程序，务必表
示郑重。
    庶对内可以为弹压反侧之资，对外可以杜干涉责言之渐。（三）法律形式上应从同，
故敝局迭将法律条文，详为解释，以期全国办理一致，俾符代表投票制度之精神，特开
征诛揖让以外之创局。（四）吾国地广民稠，情形不能一律，故于事实内容，听由诸公
自行运用。以免拘牵文义之嫌，而收推行尽利之效。凡此种种下怀，均系筹备期内之希
望。诸公荩筹远虑，必能谅此愚忱。鳌于迭电奉商事实，计已随时安筹，确有把握，尚
望好音时赐，俾得着手进行，临电神驰。无任盼祷。顾鳌叩。删。印。”
    “各省将军巡按使览本月二十一日奉大总统谕。政事堂交片，第一百五十三号内开，
交办理国民会议事务局。本日国务卿面奉大总统谕，参政院代行立法院议决：关于决定
国体投票标题咨行前来，着交办理国民会议事务局按照院咨，拟定施行办法后即将决定
国体投票。参政院代行立法院原咨内称：查《国民代表大会组织法》第一条载，关于全
国国民之国体请愿事件，以国民代表大会代表国民全体之公意决定之。第十三条载国民
代表决定本法第一条事件，以记名投票方法行之。第十四条载决定国体投票之标题，由
代行立法院议决咨行政府。本院于本月十九日开会讨论，佥以全国国民前后请愿，系请
速定君主立宪。国民代表大会投票，应即以君主立宪为标题。票面应印刷君主立宪四字。
投票者如赞成君主立宪，即写赞成二字。如反对君主立宪，即写反对二字。至票纸格式，
应由办理国民会议事务局拟定，转知各监督办理。当经本院依法议决，相应咨请大总统
查照施行等因。奉交到局。除咨行外，合亟遵照电行各监督查照。先期敬谨将君主立宪
四字标题印刷于投票纸，钤盖监督印信。并于决定国体投票日期指示国民代表一体遵行。
办理国民会议事务局。漾。印。”
    “各省将军巡按使鉴：华密。决定国体投票标题，业已另电依法转知。至决定国体
投票纸格式，曾经本局拟具式样，呈奉批准，通行在案。此次参政院代行立法院议决以
君主立宪为标题，应即于投票纸决定国体字样之下长方栏内，印刷君主立宪四字。并于
君主立宪字样栏下，加印直行、圆形两圈，各国民代表依法所写之赞成与否字样，即于
此圆形圈内，各写一字，以免形式参差。此项投票纸，既系用以依法决定国体，关系甚
钜，拟请通用玉版宣纸，加工印刷，其中印刷之文字圈线，一律改用朱色，以昭典重。
并请各监督先期制备，居期发给，特此电达，希即查照！办理国民会议事务局。漾电。”
    “各省将军巡按使鉴：堂密。决定国体投票之日，应先将大总统本月八日关于公布
《国民代表大会组织法》告令印刷多张，散给各国民代表，并于各代表齐集投票场所时，
由监督先行宣读告令。诚以此项告令。系布告代行立法院原咨，为此次决定国体请愿特
采代表投票制度立法精神之所在，应先宣读，可以表示国家立法机关，共谋久安长治之
公心。宣读毕后，再行发给投票纸，依法投票于匦。当日开票，即行依法报院，仍希随
时报局，以便汇报。惟参政院议决标题原咨，其决定方法形式上分为赞成反对两种，相
提并举，自是立法者注重民意之公心。而此事关系国家根本大计，除标题应依院咨宣示
外，拟请各监督发给投票纸后，特别声明，如果赞成君主立宪者，即依法于投票纸上亲
写赞成者姓名，并亲写赞成字，俾符征求正确民意之本旨。以上各节，均关重要，特电
奉达，希即查照。办理国民会议事务局。敬。印。”
    “各省将军巡按使鉴：堂密。顷据外交部员声称，此次国民代表大会选举投票各事
宜，在京驻使及旅居外人，异常注意。前日大宛两县，初选投票，外国人前往参观者不
少，以该两县选举人数之寥寥及办理不完备，因之外报颇致不满之词。恐于将来对内对
外，或生窒碍。并据称某公使亦曾以各省于选举情势该特别注重为言。该部员奉谕告由
本局转知各监督，依法慎重办理，免贻口实等语。窃此次国民代表大会之设，对外之意
实较之对内为重，本局曾经迭电，特别声明。现在既有此项事实发生，诸公任重强折，
与国家休戚利害关系迥异泛常，于执行监督职权时，万祈特加注意。凡法律上应经之程
序，应备之条件，但系于事实无甚妨害者，不妨应有尽有，务表示我国此次决定国体，
实为异常慎重，实于国家前途关系匪轻。兹酌拟表示郑重之法三端：（一）国民代表之
选举人，无论系初选当选人，及有复选被选资格者，均于调查完备时，分别造册报局。
如为时甚迫，先就有复选被选资格一项，撮要电报。仍于期后翌日补行册报。（二）当
选人表须先将姓名电报，一面仍册报。（三）筹办选举如何慎重情形，于投票期前，详
细电报。本局于接到各监督电报，即择其可以宣示者，逐日送登《政府公报》，俾资各
省办理。此事均极严重，且极文明，是为至要。本日明发另电，盖即为此而设。并希查
照！本局非不知诸公各有颂画荩筹，何敢一再喋喋，惟既准外交部员正式转告前来，谊
应掬诚奉达，统乞亮察！办理国民会议事务局。敬。印。”
    “各省将军巡按使鉴：华密。国体投票解决后，应用之国民推戴书文内，有必须照
叙字样，曰国民代表，谨以国民公意，恭藏今大总统袁世凯为中华帝国皇帝。并以国家
最上完全主权，奉之于皇帝，承天建极，传之万世。此四十五字，万勿丝毫更改为要。
再，此种推戴书在国体未解决之前，希万分秘密，并盼先复；至奏折一切格式，均照旧
例，惟跪奏改为谨奏，其他仪式俟拟定再行通知。启钤、自齐、士诒、镇芳、忠枢、在
礼、乃宽、士钰、震春、炳湘。漾。印。”
    “各省将军巡按使鉴：华密。此次以投票制度决定国体请愿事件，树国家亿万年久
安长治之基，关系极为重要。其决定国体投票日期，尤为将来历史上特别之纪念。应请
贵监督于投票日将投票情形及开票情形，饬择精于照相技术之人，分别摄影以留纪念，
能适用十二寸影片更为周宜。并希将此项影片，各封寄二份到局，俾汇齐后，作为编辑
资料。办理国民会议事务局。沁。印。”
    前面的许多函电，显示帝制活动完全是袁党发纵指使的。早在筹安会以前，袁的干
儿子段芝贵已经组织了一个策动帝制的秘密团体，电商各省组织请愿团，且先拟好了请
愿书，要求各省将军，巡按使列名，同时罗致地方绅商名流加入，每省以发出一个请愿
书为限。筹安会成立后，孙毓筠等认为段的这个办法太过于草率，因此向各省建议另组
“征求民意”的团体，由各省军民长官在各县绅士中每县指定一人，但在形式上仍用各
县推举字样，定期召集“临时公民大会”。后来这个建议也没有采用，而决定了用“国
民代表大会”为表决国体问题的临时机构，关于各省包办选举和表决形式、发出推戴书
以及委托参政院为国民代表大会的总代表，都是由内务总长朱启钤和国民会议事务局所
主持和决定，前面许多秘密文电即对看出，他们虽然命令各省当局把这些文电销毁，以
免在“开国史”上留下污点，可是后来独立的各省却把这些原件制版在报上发表。
    北洋军和北洋附属军本来是未曾参与帝制运动的，可是帝制酝酿时，各省将军却
“义”不后人，分别劝进，劝进最早的，是湖南将军汤芗铭。8月25日他给袁的电报说：
“伏望我大总统俯从民意，速下一尊，申数千年天泽定分之大义，慰亿万苍生一心一德
之归诚。”还有第七师师长张敬尧，当梁士诒组织全国请愿联合会，在同兴馆大宴是人
士的时候，张手里拿着一根长旱烟管，一边吸烟一面说：“大总统高升皇帝，只要下一
道上谕，谁敢造反就砍下谁的脑袋来！干吗来闹这些讨论、请愿的把戏！”其实他的这
些话倒是真话，可是袁听了自然很不高兴，大发脾气地说：“这老粗简直是胡说八道，
他懂得个屁，我要重重的办他一办，借此警戒一下那些干涉政治的军人。”张敬尧并不
恐惧袁会惩办他，因为当民国3年12月白朗军被剿平后，张敬尧曾向赵倜函索“讨狼”赏
金10万元，并且威胁说如果不予拨给，他的部队就要哗变，赵倜把张的原函密呈袁，袁
批了查办两个字就无下文了。
    对帝制出力最多的是段芝贵，段是袁的干儿子，9月间他领衔14省将军密函呈袁请速
正大位，列名的有广东龙济光、湖北王占元、陕西陆建章、河南赵倜、山西阎锡山、云
南唐继尧、浙江朱瑞、湖南汤芗铭、江西李纯、安徽倪嗣冲、山东靳云鹏、四川陈宦、
吉林孟恩远、黑龙江朱庆澜。附带列名的是：甘肃巡按使张广建、察哈尔都统何宗莲、
绥远都统潘榘楹、贵州护军使刘显世、福建护军使李厚基。在这张劝进的名单上少了两
个赫赫有名的人物，一个是袁的嫡系大将冯国璋，一个是辫子军统帅张勋。
    张勋是著名的复辟将军，可是他所年拥戴的皇帝不是袁世凯而是退位的宣统，袁在
帝制运动前，曾派阮忠枢到徐州进行联络，张对阮说：“大总统是我的知己恩师，我怎
会对大总统有二心？”于是他发出一个通电以明心迹，电云：“仆随侍我大总统廿年，
迭受恩培，久同甘苦，分虽仆属，谊等家人。自古谓人生得一知己可以无憾，仆历溯生
平，惟我大总统知我最深、遇我最厚，信我亦最笃。仆亦一心归爷，委命输诚。”到了
帝制活动公开后，他又通电说：“中国数千年历史，向无民主、共和字样。辛亥革命骤
改共和，勋期期以为不可。惟仰体我大总统因时制宜、息事宁人之至意，亦不得不勉为
赞同。”可是帝制活动已临事实时，张却给袁一个电报这么说：
    “大总统将为应天顺人之举，勋受数十年知遇之恩，自当效命驰驱。惟处置清室，
应预为筹议。昔丹朱谓之虞宾，商均仍奉舜社，皆服其服，如其礼乐，客见天子，以示
不臣。我大总统舜禹同符，先后一揆，此后宣统帝及诸太妃如何保全，宗庙如何迁让，
陵寝如何守护，皇室财产及经费如何规定，我大总统霄虑所及，无待勋之哓哓，特优待
条件载在《约法》……恳将勋所陈提交参政院议决，宣示海内外，使天下万世晓然于大
总统之对清室，无异于舜禹之对唐虞。想参政诸老多先朝旧臣，当能仰体大总统圣德之
高深，别无异议，则有清列后在天之灵爽，与隆裕逊位之初心，实凭鉴之。”
    袁看了这个电报，让政事堂回了他一个电报，极力称赞他“见识远大”，并保证优
待清室的条件决不变更。
    袁在东南有一爱将，他本不是北洋嫡系，可是却因坐镇上海，为袁鹰犬，所以成为
袁的“东南柱石”，和陈宦之为“西南柱石”同等重要，这人就是上海镇守使兼上海制
造局督办郑汝成，是革命党的眼中钉，4年8月18日郑曾被刺未中，11月10日郑汝成赴礼
查饭店日领事馆茶话会贺昭和天皇加冕，在白渡桥遇刺，被打得满身都是窟窿而死。袁
闻郑遇刺，大为震动，照上将阵亡例议恤，给治丧费二万，拨小站营田三千亩给郑家属，
并在上海和郑的原籍建立专祠。袁的祭文中有：“功臣化碧，图弓矢而痛心。……尔郑
汝成才识旷卓，品学优良。……”杨度有挽联是：“男儿报国争先死。圣主开基第一功！”
后来帝制失败，有人改这挽联以讽刺杨；“男儿误国争先窜，圣主坍台第一功！”
    郑汝成被刺竟牵连了冯国璋，日本报纸传说冯和革命党人暗通声气，原来冯自前次
偕梁启超到北京谒袁后，袁对冯谈了一大套不会做皇帝的话，等到冯回到南京后，筹安
会和其他帝制把戏一幕一幕地登场，冯大为不满，认为袁不该玩弄他，不该欺骗他，所
以时发牢骚。袁、冯分家的谣言便甚嚣尘上，迄日本报纸大加渲染后，冯遂不得不发表
一个通电以辟谣：
    “国璋自光绪丙午年以一侯选知县投效新建陆军，我大总统一见，谬加赏识，即奉
派为全军督操营务处，由于追随历廿载。推心置腹，肝胆共见。前清之季，洊擢至副督
统。嗣是总师干，建节荣膺爵赏，无一非出自我大总统之提携、训诲……分虽僚属，谊
犹家人，饮水知源，戴山知觉。此以私情言之，国璋之对于我大总统，受恩深重，而实
为当世所共见者也。至于中国近岁以来，内乱外忧纷乘环逼，当此存亡绝续之交，欲有
扶危定倾之才，舍我大总统其谁与归！柄璋非但默识于心，即平日与友人谈，为部下诰
诫，亦莫不谓……当今之世，惟我大总统为中国一人。此以公谊言之，国璋之对于我大
总统，为心悦诚服而堪为举世共信者。夫以心悦诚服受恩深重之人，而至谓其忽萌异志，
甚至谓其甘心附乱，抑何太悖于情理而大拂乎人心乎！以后遇有此等谬说，不屑一一置
辩，闻者视为梦呓可也。……”
    不过辩诬有时越辩越坏，有时且弄假成真，有时竟化小为大，冯的辩诬便是这一类；
袁本来就不放心他，又有这次真假参半的谣言，乃于12月18日调冯为参谋总长，拟以倪
嗣冲或张勋继任苏督，冯岂不知这是调虎离山之计？他的老朋友——段祺瑞在京受了变
相的软禁就是他的前车之鉴。他老早与段有“亦趋”之约，那时段称病请假，冯亦称病
请假，段一再续假，冯亦一再续。此病人人有（帝制派当然除外），梁启超也病了，蔡
锷也病了，徐世昌也病了（参政院院长一席汪大燮代理），此病无以名之，名之曰：
“传染性的政治病”。
    帝制运动如火如荼之际，遭遇到一个现实问题，便是何处筹款用为帝制活动。当时
财政万分困难，主要收支都受制于外国银行，自然不能从国家经费上挪用。正在巧妇难
为无米炊时，有人向袁克定献议，动鸦片烟脑筋，这时正是江苏、江西、广东三省私烟
猖撅，内务总长朱启钤和税务处督办梁士诒报请袁遴派专人驰赴苏、赣、粤三省办理查
禁事宜，袁乃派袁克定推荐的蔡乃煌为三省禁烟特派员。蔡出任这个职务是有暗盘的，
他向袁克定保证筹款300万为帝制运动费，这个暗盘经由财政总长周学熙担保，所以才有
这道人事命令。
    原来民国成立后，各省禁烟已有成绩，民国2年印度烟土停止运入中国的，已有十余
省，根据光绪卅三年中英互订禁烟条约规定，自民国3年起，印度不卖有印花之印烟于中
国，所以民国3年能运进口的鸦片烟只有旧存于香港和上海关栈的14248箱半，民国3年共
销去了6650箱，民国4年1月至4月销去了1658箱，最后仅存了6000箱，烟商认为中国禁烟
成功，贩卖烟土的生意不久即当销灭，因此抢着要把存土售罄，所以烟商遂和蔡乃煌私
议，除了照原约纳税外，每箱另外报效4500元，以6000箱计，合共可得2700余万元，蔡
即以此款献给帝制运动作经费，于是皆大欢喜了。
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